Dentre as principais características do Sistema de Registro de Preços (SRP), a adesão, também conhecida como carona, é provavelmente a que mais chama atenção. Em linhas gerais, esse instrumento visa permitir que Órgãos não participantes do processo licitatório utilizem uma determinada Ata de Registro de Preços (ARP).
Dito de forma simples, vamos considerar que o Órgão A, durante a fase preparatória de sua licitação, verifique a existência de uma ARP, cujo objeto tenha características muito semelhantes ao que pretende contratar. Diante disso, ao invés de dar prosseguimento à sua própria licitação, o Órgão poderá optar pela adesão à ARP identificada.
Nesse contexto, o Órgão A, cumpridos os requisitos legais que veremos mais à frente, poderá adquirir os produtos ou contratar os serviços, valendo-se do processo licitatório realizado por outro Órgão da Administração Pública.
Vale recordar que o SRP, ao menos no âmbito da Administração Pública Federal, passou por significativa reformulação com o advento do Decreto nº 7.892/2013. Antes, as regras eram definidas pelo Decreto nº 3.931/2001 que, além de outros aspectos, não estabelecia limites para a quantidade de adesões.
Tal fato gerou diversas distorções e irregularidades, até que o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do emblemático Acórdão nº 1233/2012 – Plenário, conferiu nova interpretação ao Decreto nº 3.931/2001, ao restringir a quantidade de adesões.
Em resposta, o Governo Federal editou o referido Decreto nº 7.892/2013, que definiu limites e critérios mais objetivos para as adesões, além de outras mudanças estruturais do SRP, que em grande parte serviram de base para a Nova Lei de Licitações (NLL).
A nova lei mantém a possibilidade de outros Órgãos ingressarem em um determinado processo licitatório já em curso. Trata-se da situação prevista no art. 86, que prevê a obrigatoriedade de divulgação das licitações que utilizem o SRP, antes da publicação dos respectivos editais, como forma de permitir a participação das Instituições Públicas que demonstrem interesse no objeto (bens ou serviços) a ser contratado.
Isso ocorre por meio da Intenção de Registro de Preços, mecanismo pelo qual o Órgão que deu início à licitação, denominado Órgão Gerenciador, levará ao conhecimento dos demais a existência de licitação.
Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação.
§ 1º O procedimento previsto no caput deste artigo será dispensável quando o órgão ou entidade gerenciadora for a única contratante.
Como visto, outros Órgãos, caso queiram, podem integrar esse processo licitatório, vinculando-se assim ao trabalho já desenvolvido pelo Órgão Gerenciador, especialmente em relação às características do objeto do certame. Isso propicia a realização de um único certame, com vistas a atender múltiplos entes da Administração Pública.
Esse mecanismo não pode ser confundido com a adesão ou carona, pois prevê justamente o ingresso dos Órgãos interessados (Participantes) em licitação ainda a ser realizada, para que ao final da disputa cada um obtenha sua própria Ata de Registro de Preços.
De outro lado, na hipótese de adesão propriamente dita, o certame já ocorreu de forma satisfatória e os Órgãos não participantes pretendem se valer do resultado alcançado, ou seja, da Ata de Registro de Preços.
No entanto, para que isso aconteça, algumas condições devem ser observadas, como o limite máximo para de cada adesão. Aqui, a NLL estabeleceu o teto de 50% (cinquenta por cento) do total de itens registrados, aí considerados os itens destinados ao Órgão Gerenciador, como também dos Órgãos Participantes, se houver.
A título de exemplo, vamos considerar que uma ARP tenha por objeto 150 (cento e cinquenta) computadores. Nesse caso, cada adesão, individualmente considerada, não poderá ultrapassar 75 (setenta e cinco) unidades.
A NLL determinou que o limite máximo para todas as adesões decorrentes de uma única ARP seja 2 (duas) vezes o total dos itens registrados. Partindo da situação hipotética acima, todas as adesões somadas podem alcançar somente o total de 300 (trezentos) computadores. E esse controle fica a cargo do Órgão Gerenciador.
Vejamos o que diz a Lei nº 14.133/2021:
4º As aquisições ou as contratações adicionais a que se refere o § 2º deste artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes.
§ 5º O quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços a que se refere o § 2º deste artigo não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.
A tais limites, entretanto, o Legislador admitiu as seguintes exceções:
6º A adesão à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora do Poder Executivo federal por órgãos e entidades da Administração Pública estadual, distrital e municipal poderá ser exigida para fins de transferências voluntárias, não ficando sujeita ao limite de que trata o
§ 5º deste artigo se destinada à execução descentralizada de programa ou projeto federal e comprovada a compatibilidade dos preços registrados com os valores praticados no mercado na forma do art. 23 desta Lei.
§ 7º Para aquisição emergencial de medicamentos e material de consumo médico-hospitalar por órgãos e entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal, a adesão à ata de registro de preços gerenciada pelo Ministério da Saúde não estará sujeita ao limite de que trata o § 5º deste artigo.
Importante ressaltar que a NLL manteve a proibição de adesão, por Órgãos da Administração Pública Federal, de atas oriundas dos Estados, Municípios e do Distrito Federal. Sobre a possibilidade de adesão de atas entre diferentes estados, ou municípios de outras unidades da Federação, resta pendente tal definição por meio de normas regulamentadoras específicas.
Além das condições impostas pela NLL, é primordial trazer ao conhecimento a posição reiterada do Tribunal de Contas da União, tanto sobre a imprescindível demonstração da vantajosidade da adesão que se pretende fazer, quanto da obrigatoriedade do Órgão Gerenciador justificar a possibilidade de adesão em seus processos licitatórios.
Sobre o tema, separamos algumas decisões:
A inserção de cláusula em edital licitatório prevendo a possibilidade de adesão a ata de registro de preços por órgãos ou entidades não participantes do planejamento da contratação ("carona") exige justificativa específica, lastreada em estudo técnico referente ao objeto licitado e devidamente registrada no documento de planejamento da contratação (art. 9º, inciso III, do Decreto 7.892/2013) .
A adesão a ata de registro de preços (carona) está condicionada à comprovação da adequação do objeto registrado às reais necessidades do órgão ou da entidade aderente e à vantagem do preço registrado em relação aos preços praticados no mercado onde serão adquiridos os bens ou serviços.
Acórdão 8340/2018-Segunda Câmara.
A mera comparação dos valores constantes em ata de registro de preços com os obtidos junto a empresas consultadas na fase interna de licitação não é suficiente para configurar a vantajosidade da adesão à ata, haja vista que os preços informados nas consultas, por vezes superestimados, não serão, em regra, os efetivamente contratados.
Deve o órgão não participante ("carona"), com o intuito de aferir a adequação dos preços praticados na ata, se socorrer de outras fontes, a exemplo de licitações e contratos similares realizados no âmbito da Administração Pública.
É irregular a permissão de adesão à ata de registro de preços derivada de licitação na qual foram impostos critérios e condições particulares às necessidades do ente gerenciador.
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